Vier neue ZwängeIst die Reform des Wohlfahrtsstaats wirklich so drängend?
Auf den ersten Blick scheint es, als sei die Reform des Wohlfahrtsstaats nicht dringlich: Im Verhältnis zum BIP sind die Sozialausgaben in den letzten drei Jahrzehnten nicht dramatisch gestiegen, auch die Alterung der Gesellschaft geht langsamer voran. Und doch ist der Reformzwang real.
Deutschland steigt in eine tiefgreifende Reform des Wohlfahrtsstaats ein. Die Gesundheitsreform liegt bereits im Bundestag, die Reform der Pflegeversicherung und der Rentenversicherung werden dem Parlament demnächst vorgelegt. Eine Steuerreform ist in Vorbereitung. Befindet sich die Bundesregierung in einer außergewöhnlich drängenden Entscheidungssituation?
Auf den ersten Blick sieht es nicht danach aus. Drei wichtige Voraussetzungen für eine Reform des Wohlfahrtsstaats haben sich, für manche überraschend, wenig geändert.
Erstens sind die Ausgaben für den Sozialschutz in den letzten drei Jahrzehnten in Deutschland nicht dramatisch gestiegen. Mitte der 1990er Jahre, nach den tiefen sozialen Umbrüchen in Ostdeutschland, lagen die Ausgaben für den Sozialschutz in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) laut OECD mit 26 Prozent genauso hoch wie 2019 direkt vor der Corona-Pandemie. Ein Vierteljahrhundert lang veränderten sich die Sozialschutzausgaben in Relation zur Wirtschaftsleistung wenig.
Zwar ging der Anteil der Sozialausgaben am Sozialprodukt während der Finanzkrise 2008 bis 2010 kurzfristig auf 28 Prozent in die Höhe. Aber er sank wieder auf 26 Prozent, als das Wirtschaftswachstum wieder anstieg. Während der Corona-Pandemie stiegen die Ausgaben für Sozialschutz (immer in Relation zum BIP) noch stärker auf 30 Prozent im Jahr 2020 an. Sie wären nach der Corona-Pandemie wahrscheinlich wieder auf das alte Niveau zurückgefallen, wenn das Wirtschaftswachstum wie vorhergesagt wieder angesprungen wäre. Stattdessen fiel der Anteil der Sozialausgaben am Sozialprodukt nach der Pandemie 2024 nur auf 28 Prozent zurück, da das Wirtschaftswachstum ausblieb. Auch die Belastung des Bundeshaushalts stieg mit den Ausgaben für Soziales nicht exorbitant an. Die Sozialausgaben lagen um 1995 bei rund einem Drittel. 2025 waren es nach Angaben des Finanzministeriums 37 Prozent, also nur wenig darüber.
Im europäischen Vergleich liegt Deutschland im Rahmen
Zweitens blieben die Ausgaben für Sozialschutz in Deutschland auch im europäischen Vergleich im Rahmen. 2010 lagen die Ausgaben für Sozialschutz (ebenfalls immer in Relation zum BIP) in Deutschland noch genau auf dem Durchschnitt der Europäischen Union. In den 2010er Jahren lagen sie sogar unter dem europäischen Durchschnitt. Mit der Pandemie stiegen die Ausgaben in Deutschland nur leicht über den EU-Durchschnitt, vor allem wegen des schwächeren Wirtschaftswachstums in Deutschland. Sie blieben aber weiterhin weit hinter den Ausgaben Frankreichs, Österreichs, Finnland und Dänemarks.
Und schließlich verlor die Alterung der deutschen Gesellschaft etwas an Dynamik: Die Lebenserwartung in Deutschland stieg seit den 2010er Jahren nicht mehr so stark an wie davor und wird nach den Prognosen des Statistischen Bundesamtes auch bis in die 2030er Jahre langsamer ansteigen. Ohne Zweifel hat sich die Alterung der deutschen Gesellschaft in den vergangenen fünfzig Jahren zu einer harten Herausforderung für den Wohlfahrtsstaat entwickelt – nicht nur für die Altersversicherung, auch für die Pflege- und Krankenversicherung. Aber in der Gegenwart und in der absehbaren Zukunft ist und wird es weniger der Fall sein: Deutschland wird langsamer älter.
Gibt es die angemahnte Dringlichkeit von Reformen also gar nicht? Doch: Die Bundesregierung steht vor einem außergewöhnlichen Zwang zu Reformen des Wohlfahrtsstaats. Allerdings aus anderen Gründen als oft angenommen.
Wachstum stagniert, Sozialkosten steigen
Das erste zentrale und neue Problem ist die Stagnation des Wirtschaftswachstums über nunmehr sechs Jahre, damit verbunden die ausbleibenden höheren Steuereinnahmen und der weit geringere Spielraum für Zuschüsse des Bundes in die rasant steigenden Defizite der Kranken-, Pflege- und Rentenversicherungen. Nach den Prognosen für 2027 wird das Wirtschaftswachstum niedrig bleiben. Die Regierung muss die Reformen des Wohlfahrtsstaats in einer für Deutschland außergewöhnlichen Situation der wirtschaftlichen Stagnation durchziehen. Deshalb geht es bei diesen Reformen vor allem darum, unkontrollierbar steigende Sozialausgaben unter die Kontrolle zu bekommen. Gleichzeitig sollen die Reformen das Wirtschaftswachstum stimulieren oder wenigstens nicht beeinträchtigen. Unter einem solchen finanziellen und wirtschaftlichen Druck standen die bisherigen großen Wohlfahrtstaatsreformen Deutschlands nach 1945 nicht – weder die Rentenreformen von 1957 noch die Gesundheitsreform von 1977 noch die Einführung der Pflegeversicherung 1994, nicht einmal die Hartz-IV-Reformen von 2005.
Zweitens finden die Reformen des Wohlfahrtsstaats in der Situation einer ungewöhnlichen Arbeitskräfteknappheit statt. Auch das ist grundlegend anders als bei den Hartz-IV-Reformen. Die Reformen müssen deshalb auf diese Arbeitskräfteknappheit eingehen. Sie sollten die Fähigkeiten zum Zugang zum Arbeitsmarkt durch bessere Bildung und mehr Zugangsflexibilität erleichtern, denn gute Arbeit ist immer noch der Königsweg zur Vermeidung sozialer Notlagen.
Trend zu wachsender Erwerbstätigkeit soll bestärkt werden
Drittens finden diese Wohlfahrtsstaatsreformen in Deutschland unter einer oft verkannten Bedingung statt: Die Erwerbstätigkeit fiel nicht mehr wie in der zweiten Hälfte 20. Jahrhundert, sondern stieg seit den 2000er Jahren bei Frauen wie bei Männern, bei Älteren wie bei Jungen, bei Ausländern wie bei Inländern an. Auch das Arbeitsvolumen stieg. Die Wohlfahrtstaatsreformen haben daher nicht den Zweck, eine Wende zu mehr Arbeit und zu weniger Work-Life-Balance herbeizuführen, sondern den vorhandenen Trend zu wachsender Erwerbstätigkeit zu verstärken und dort anzusetzen, wo der Wunsch nach Arbeit besteht, aber durch vorhandene Regelungen behindert wird. Auch das ist neu.
Viertens finden die Reformen in der Zeit des ungewöhnlichen Anstiegs einer rechtspopulistischen Partei statt. Die Reformen sollen auch die Demokratie stabilisieren, denn eine zentrale Erfahrung der Geschichte Deutschlands seit 1945 war, dass ein guter Wohlfahrtsstaat die Demokratie sichert. Einem solchen politischen Druck standen die früheren Wohlfahrtsstaatsreformen ebenfalls nicht gegenüber. Nicht zu vergessen die hohen Militärausgaben durch die Aggression Russlands. Allerdings ist diese Herausforderung nicht so neu, denn der Aufbau des heutigen Wohlfahrtsstaats in den 1950er bis 1970er Jahren wurde in Zeiten eines relativ hohen Militärbudgets durchgeführt.
Der Wohlfahrtsstaat in Deutschland steht vor einer schweren Krise und vor einem außergewöhnlich großen Zwang zu Reformen. Der Vergleich mit früheren Wohlfahrtsstaatsreformen in Deutschland kann schärfer herausfiltern, was genau die neuen heutigen Herausforderungen sind: ohne Zweifel die Gefahr einer baldigen unkontrollierten Kostenexplosion, aber auch eine ungenügend breite Bildungs- und Berufsqualifizierung, eine noch nicht ausreichende Förderung der Arbeit, mehr Sensibilität als früher für die Auswirkungen der Reformen auf Wirtschaftswachstum und auf die Stabilisierung der Demokratie. Erst wenn man die neuen Herausforderungen im Auge behält, lassen sich die geeigneten Antworten finden.
Der Autor: Prof. Dr. Hartmut Kaelble zählt zu den renommiertesten deutschen Sozialhistorikern. Bis zu seiner Emeritierung lehrte er Sozialgeschichte an der Humboldt-Universität zu Berlin.
